A.  Introducción
B.  La creación de provincias como posibilidad constitucionalmente admitida
C.  El procedimiento de creación de provincias
D.  Recapitulación

 

C. El procedimiento de creación de nuevas provincias.

1. Como acabamos de señalar, la Constitución establece que la creación de nuevas provincias independientes precisará de su aprobación mediante ley orgánica y de la aprobación de la modificación de la delimitación del territorio contenida en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad autónoma en la que se integre tal provincia.

2. El único dato normativo en torno al procedimiento de creación de nuevas provincias se contiene en la propia Constitución, la cual establece que cualquier alteración de los límites provinciales precisa su aprobación mediante ley orgánica, apareciendo estas previsiones reproducidas en sus propios términos en el inciso final del punto 2° del artículo 25 del Real Decreto Legislativo 781/1986. Texto refundido de las disposiciones Locales Vigentes en materia de régimen local.

En consecuencia, la creación de nuevas provincias se configura en una competencia reservada a ley orgánica. Por ello, esta materia se estructura como una competencia estatal, excluyéndose radicalmente la posibilidad contemplada en nuestro derecho histórico -y posiblemente demandada por la condición de "agrupación de municipios" de la provincia- de que los municipios o las Diputaciones provinciales interesadas intervengan en la creación de nuevas provincias. Así mismo, y como materia reservada a la ley orgánica, la creación de provincias aparece excluida de la iniciativa popular -art. 87.3 C.E.-y en ningún caso puede ser regulada mediante otros instrumentos normativos (ley ordinaria; Decretos Legislativos -art. 82.1 C.E.-, Decretos-leyes -art. 86.1 C.E-).

3. Dado que el Estatuto de Autonomía es, por definición, una Ley Orgánica es necesario plantearse si por economía legislativa es posible crear una nueva provincia con la sola reforma del Estatuto de Autonomía. Esta solución no nos parece posible, ya que la creación de una provincia se configura no sólo como una competencia reservada a ley orgánica, sino también, y precisamente por ello, como una competencia estatal en la que la participación de as Comunidades Autónomas se limita tan sólo a ejercer su iniciativa legislativa mediante la remisión a la Mesa del Congreso de una proposición le ley. En cambio, la reforma del Estatuto de autonomía es propiamente una competencia autonómica, en la que la participación de la Comunidad presenta otro alcance (vid 147.3 C.E.)

4. El esquema de la tramitación de la ley orgánica de creación de una nueva provincia es el siguiente:

4.1. La iniciativa legislativa corresponde tan sólo al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas legislativas de Comunidades Autónomas.
A pesar de que la provincia se concibe como "agrupación de municipios", los municipios interesados en la creación de nuevas provincias no intervienen en ninguna de las fases del procedimiento de creación de la misma, ni tan siquiera mediante la posibilidad, contemplada tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico, de elevar al Ministerio del Interior propuestas en ese sentido. La participación de los municipios en la creación de la provincia queda reducida a un papel mediato y auxiliar, consistiendo bien en la adopción de acuerdos plenarios solicitando a los titulares de la iniciativa legislativa, singularmente las asambleas legislativas de Comunidad autónoma, la adopción de un proyecto de ley o de una proposición de ley en este sentido, bien en la preceptiva consulta no vinculante prevista el artículo 5 de la Carta europea de autonomía local de 15 de octubre de 1985, que puede llegar a consistir, incluso, en un referéndum no vinculante previsto en el artículo 92. 3 C.E.

4.2. La deliberación y aprobación parlamentaria se regula en la Sección Primera del Capítulo III del Título V del reglamento del Congreso de los Diputados. La tramitación de la ley orgánica coincide, esencialmente, con la de cualquier ley ordinaria, salvo en estos dos puntos:
-no se puede tramitar como ley de comisión;
-su aprobación requiere de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del proyecto.

5. La aprobación de la reforma del Estatuto se ajustará al procedimiento establecido el efecto en cada Estatuto. En el caso del Estatuto de Murcia, la regulación de la modificación se contiene en su artículo 55. El esquema de la tramitación de la reforma del Estatuto es el siguiente:

5.1. Iniciativa otorgada al Gobierno, a las Cortes, a una cuarta parte de los Diputados regionales y a una tercera parte de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de la región.

5.2. Deliberación y aprobación del proyecto de reforma por tres quintos de los miembros de la Asamblea regional, dado que esta modificación no sólo exige la asunción de nuevas competencias por parte de la Comunidad Autónoma. El proyecto de reforma ha de contener la modificación de, al menos, los artículos 1.1., 1.2, 3.1, 18.1, 18,2 y 18.3.

5.3. Aprobación del proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía como ley orgánica.